Ціна філологічної знахідки КСУ: глухий кут конституційної реформи
Ціна філологічної знахідки КСУ: глухий кут конституційної реформи

Марина Ставнійчук

голова правління Громадського об’єднання «За демократію через право», член Венеційської комісії від України (2009–2013)

Під кінець минулого робочого тижня, 18 березня 2016 р., Конституційний суд України оприлюднив рішення, яким остаточно поховав рештки ілюзій щодо своєї компетентності та незалежності.

Стосувалося воно конституційного подання 51-го народного депутата України з провладної коаліції, з якими стався колективний напад слабоумства, внаслідок чого вони звернулися до КСУ з проханням розтлумачити поняття «наступна чергова сесія», що міститься у статті 155 Конституції України. За великим рахунком, Конституційний суд мав би відмовити парламентаріям у відкритті провадження, як мінімум порадивши їм зайнятися підвищенням рівня своєї освіти. Але це, напевно, був би не той Конституційний суд, який, будучи підвішеним на гачок за гріхи минулого, останні два роки чітко й послідовно виконує побажання чинної влади.

Тож судді КСУ аж два місяці ламали голови над тим, як на догоду владі пояснити, що наступна сесія Верховної Ради — це не обов’язково та, що настає безпосередньо за нинішньою, а будь-яка інша після неї, і нарешті зробили це. На заваді не стала навіть абсурдність аргументування практичної необхідності офіційного тлумачення конституційного положення «на наступній черговій сесії Верховної Ради України». Необхідності, банально пов’язаної з антиконституційністю взятих за Мінськом-2 зобов’язань. Зокрема щодо «проведення конституційної реформи в Україні з набуттям чинності до кінця 2015 року нової Конституції», де ключовим елементом є децентралізація (з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей, узгоджених з представниками цих районів). А також — із небажанням чи нездатністю провідників конституційного процесу організувати роботу в рамках належних умов і термінів.

У своєму рішенні КСУ встановив, що «через обмеження у часі стосовно виконання необхідних процедур для остаточного схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. № 2217а) може скластися ситуація, коли цей законопроект може бути не розглянутий протягом третьої сесії Верховної Ради України».

У цьому контексті слід згадати, що відповідне подання 51-го народного депутата надійшло до КСУ 19 січня 2016 р. Перед цим, ще наприкінці грудня 2015 р., парламентарії ухвалили постанову (№ 907-VІІІ від24.12.2015) про внесення змін до календарного плану проведення третьої сесії Верховної Ради восьмого скликання, якою було продовжено термін її проведення до 2 лютого 2016 р. У той-таки останній день третьої сесії і планувалося остаточне схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади.

Загалом, якщо згадати хронологію подій, пов’язаних із прийняттям конституційних змін у частині децентралізації, виявиться, що це хронологія підтасовок, маніпуляцій та порушення розумних термінів.

Так, 19 червня 2015 р. спікер парламенту передав на розгляд Венеційській комісії проект змін до Конституції України щодо децентралізації. Оскільки українська влада дуже поспішала, то за три дні, 24 червня, з’явився попередній Висновок європейських експертів
(CDL-PI(2015)008). У трьох пунктах документа їхні оцінки були позитивні, у двадцяти шести — містилися суттєві критичні зауваження. Однак українська влада зразу повідомила, що Венеційська комісія схвалила проект змін до Конституції. До того ж, як згодом з’ясувалося, Комісії було передано текст, який відрізнявся від напрацювань членів Конституційної комісії.

1 липня 2015 р. президент вніс до парламенту проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (щодо децентралізації влади)», а вже 15 липня, напередодні дня голосування (16 липня) про включення законопроекту (реєстр. №2217а) до порядку денного і направлення до КСУ, його редакцію було раптом змінено.

27 липня 2015 р. КСУ розпочав розгляд справи №1-18/2015 у режимі закритого засідання, а вже 30 липня (за 3 дні!) надав свій висновок №2-в/2015 на предмет відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

31 серпня 2015 р., в останній день другої сесії парламенту, роботу якої було спеціально (хоча і суто формально, оскільки, фактично, народні обранці в цей час відпочивали) продовжено до відкриття третьої парламентської сесії, відбулося попереднє схвалення проекту змін до Конституції щодо децентралізації. В результаті, як відомо, країна отримала «конституційні зміни на крові».

Особливим фактом цієї хронології є те, що, звернувшись до КСУ, влада не потрудилася навіть зробити «хорошу міну при поганій грі», бо 28 січня 2016 р. (наступного дня після реєстрації законопроекту реєстр. № 3812 від 26.01.2016) Верховна Рада України ухвалила, а президент негайно підписав Закон України «Про внесення змін до статті 149 Регламенту Верховної Ради України». До речі, ухвалюючи своє нинішнє рішення, КСУ не дав цьому оцінки, а слухняно прикинувся, що він не в курсі й дозволяє це зробити парламенту тільки в майбутньому.

Отже, нинішнє рішення Конституційного суду, який, вийшовши за межі своїх повноважень, дозволив собі «встановити» інший порядок змін до Конституції, аніж передбачений самим Основним Законом, — логічне продовження того знущання над конституційно-правовими нормами і процедурами, яке відбувалося впродовж усього конституційного процесу. Якість змісту останніх рішень КСУ, очевидно, викликає велике питання щодо інтелектуального рівня суддів та їхньої фахової підготовленості до діяльності, яка пов’язана з піком кар’єри правознавця. Рівень примітивізму аргументів Суду (тих суддів, котрі голосували «за») у цьому рішенні просто вражає: «Розглядаючи порушене у конституційному поданні питання, Конституційний суд України враховує, що слово «наступний» означає «той, який наступає, розташовується або з’являється слідом за ким-, чим-небудь; найближчий після когось, чогось», тобто вказує на послідовну черговість дій (подій), які йдуть слідом одна за одною. Це слово має й інше значення — «який має відбутися» (дальший, подальший) (Великий тлумачний словник сучасної української мови). Таким чином, слово «наступний» має кілька значень. З огляду на це та з метою з’ясування змісту положення «на наступній черговій сесії Верховної Ради України», яке міститься у статті 155 Конституції України, Конституційний Суд України вважає за необхідне застосувати також системне, логічне та цільове тлумачення».

Тобто єдиною основою офіційного конституційно-правового тлумачення КСУ був лінгвістичний словниковий аналіз. При цьому із двох значень, пропонованих Великим тлумачним словником сучасної української мови, Суд узяв не «основне» лінгвістичне тлумачення, а «інше» — другорядне. Ну, а доктринальні, правові документи, гносеологічні та теоретичні аспекти йому взагалі не потрібні. Він їх не аналізує. Чи не здатен аналізувати?

Втім, чого ще можна очікувати від органу, який у 2010 р., скасувавши конституційну реформу 2004 р., створив підстави й засади для конституційного перевороту? Всі шанси на реабілітацію іміджу, на зростання довіри, на відновлення авторитету цієї інституції, на превеликий жаль, втрачені. Це факт. І це вибір тих суддів, які не вміють говорити владі «Ні». Влада, безумовно, це використовує у власних інтересах.

Не завадив Конституційному суду виконати провладне завдання навіть той факт, що у своєму рішенні від 17 жовтня 2002 р. №17-рп/2002 він уже висловлювався з приводу положення «на наступній черговій сесії Верховної Ради України». Тоді, даючи офіційне тлумачення положень статей 75, 82, 89, 91, 104 Конституції України щодо повноважності Верховної Ради України, КСУ, зокрема, зазначив: «З сесійним характером роботи Верховної Ради України Конституція України пов’язує й певні особливості здійснення її повноважень… Питання про внесення змін до Конституції має бути розглянуте і вирішене на двох чергових сесіях Верховної Ради України послідовно (стаття 155 Конституції України)». Нині, даючи офіційне тлумачення положення, яке міститься саме у цій статті 155 Конституції України, у рішенні №1-рп/2016 Суд без жодних правових пояснень та аргументів кардинально змінює свою ж правову позицію, що підтверджена в Україні тривалою конституційно-правовою традицією і практикою. Тим самим створює неприпустиму колізію, за якої діють дві правові позиції Суду, що взаємно виключають одна одну. Тоді як суди загальної юрисдикції, згідно з процесуальними кодексами України, зобов’язані дотримуватися єдності судової практики, — єдиний орган конституційної юрисдикції цей принцип уже вкотре грубо порушує на конституційному рівні. Таке нехтування призводить до руйнування системи ціннісних координат, у якій намагається жити суспільство. А це дуже небезпечно для держави. Йде руйнація її правової системи.

Крім того, Конституційний суд України проігнорував правову традицію, яка вже була сформована, реально працювала в нашій державі, хай навіть у вузькому питанні — конституційного процесу, і якої завжди дотримувалися всі його учасники та суб’єкти. Вона стосувалася питання календарного часу, кількості схвалень і так званих «часових затримок» у процедурі внесення змін до Конституції. «Часові затримки», як і інші правові складові механізму внесення змін до Конституції, запроваджуються для балансу між його жорсткістю і гнучкістю. Вони забезпечують конституційну стабільність, позбавляють кон’юнктурного політичного впливу, обмежують виконавчу владу. А також забезпечують при виключно парламентській процедурі (як це є в Україні) право народу впливати на конституційні зміни. Тому всі міжнародні рекомендації містять вимоги консенсусних рішень, фахових дискусій, громадських обговорень і так далі…

У межах загального континентального підходу, західноєвропейської традиції і в Конституції України свого часу при її прийнятті було запроваджено відповідний збалансований «середній» механізм, зокрема у статті 155. Цей порядок та терміни так званої «часової затримки» розумілися і тлумачилися всіма суб’єктами виборчого процесу однаково.

До того ж Конституційний суд України не обмежився офіційним тлумаченням, а взяв на себе невластиву йому функцію — конституцієдавця. Тобто у рішенні №1-рп/2016 на власний розсуд суттєво відкоригував процедуру внесення змін до Конституції України, передбачену розділом ХІІІ Конституції і, зокрема, статтями 154-158. Зауваживши, що парламент «може передбачити в Регламенті Верховної Ради України можливість прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України як закону на пізнішій черговій сесії Верховної Ради України із дотриманням положень, закріплених розділом ХІІІ «Внесення змін до Конституції України» Основного Закону України». Тобто акт щодо внутрішньої організації роботи парламенту — Регламент Верховної Ради України, який можна переписувати хоч щодня, — Суд урівняв із Конституцією України, а то й вивищив над нею, хоча сам Основний Закон цього не передбачає за конституційною процедурою. І це замість того, щоб визнати неконституційними зміни, внесені в січні нинішнього року до статті 149 Регламенту. Це не вкладається в жодну правову доктрину та традицію!

Але у своїй жазі задовольнити владу КСУ на цьому не зупинився. Хоча у своєму поданні народні обранці його про це й не просили, Суд побіжно вирішив ще й «удосконалити» механізм, закладений у статтю 158 Конституції, яка передбачає: «Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше, ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту». В останньому рішенні КСУ стверджується: «Якщо законопроект про внесення змін до Конституції України був попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, але не розглядався Верховною Радою України на її черговій сесії, то на нього не поширюється вказане положення частини першої статті 158 Основного Закону України». Тобто з усіх можливих випадків, коли «Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України і закон не був прийнятий…», як це передбачено у статті 158 без усяких процедурних обмежень, КСУ на власний розсуд вибрав лише один юридичний факт, коли законопроект розглядався, але не прийнятий парламентом, згідно зі статтею 84 Конституції. Це знову нездатність чи небажання аналізувати й давати об’єктивне і фахове офіційне тлумачення положень Конституції?

З цього випливає, що влада готується до різних варіантів розвитку подій і страхується від того, аби не втратити рік у наданні так званого «особливого статусу окремим районам Донецької та Луганської областей» під час так званої «децентралізації». А заради політичної доцільності з Конституцією можна робити все що завгодно, — вважають і у владі, і в КСУ. І тут уже не до умовностей у вигляді поваги до Основного Закону країни та дотримання конституційних процедур.

Вирок

Я впевнена, що межу перейдено. Попри те, що останні два роки Європа заплющувала очі на багато що в сучасних політико-правових процесах України, це рішення КСУ не залишиться непоміченим. До речі, Венеційська комісія на останній, березневій, пленарній сесії вже обговорювала кілька випадків необґрунтованого втручання в роботу конституційних судів у державах-членах ПАРЄ. Ця тема буде в центрі уваги і 4-го з’їзду Всесвітньої конференції з конституційного правосуддя, яка пройде у Вільнюсі 10—13 вересня 2017 року.

Можна сміливо спрогнозувати, що Україна — в черзі на обговорення її проблем конституційної юрисдикції. Не виключається навіть прийняття відповідних висновків, як це було після рішення КСУ № 20-рп/2010 від 30 вересня 2010 р., коли Венеційська комісія, оцінюючи конституційну ситуацію в Україні (CDL-AD(2010)044), вказувала на неприпустимість зміни Конституційним судом процедури внесення змін до Конституції.

Однак сьогодні важливіше те, що це рішення КСУ повною мірою делегітимізувало конституційний процес в Україні. Незважаючи на те, що влада традиційно вдає, буцім «караван іде» за будь-яких обставин, такими своїми діями вона лише прискорює неминучу розв’язку. Її результатом стане новий Суспільний Договір, в основі якого буде нова Конституція України на засадах верховенства права, свободи, демократії, конкуренції — як політичної, так і економічної. Бо країна не може втратити останній шанс вижити.

Джерело

http://gazeta.dt.ua/LAW/cina-filologichnoyi-znahidki-ksu-gluhiy-kut-konstituciynoyi-reformi-_.html