Лобом у відкриті двері: боротьба за чесний референдум чи імітація?
Лобом у відкриті двері: боротьба за чесний референдум чи імітація?

Марина Ставнійчук

Член Європейської комісії за демократію через право

(Венеційська комісія) від України (2007-2013 рр.).

Заслужений юрист України, кандидат юридичних наук.

Новий склад ВР вирізняється високою кількістю молодих політиків-неофітів. І не тільки в сенсі віку. Це явище можна було б вітати, якби не перші прояви парламентської поведінки законодавців-початківців у новому для них середовищі: абсолютно дитячі – наївні та категоричні, спрямовані лише на те, аби зайвий раз привернути до себе увагу. І це спонукає мене поставити їм також наївне запитання – що головне у діяльності новообраного парламентаря? Законотворча робота чи самопіар? Відповідь є очевидною, але окремі представники теперішньої парламентської більшості вважають, що форма та медійна активність мають набагато більше значення, ніж модернізація законодавства України.

Історія питання

1 грудня 2014 року до Конституційного Суду України було подано конституційне подання 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 року N5475-VІ.

Закон цей багатостраждальний.

З одного боку, референдум – це форма прямої демократії – одна з основних ознак демократичної та правової держави. В наш час інтенсивність референдумів відрізняється в різних країнах. Так в США загальнонаціональні референдуми не проводяться, місцеві ж – часто. А в Швейцарії – дуже часто. Скажімо, буквально нещодавно, 30 листопада, громадяни цієї країни вирішували питання доцільності збільшення частки золота в золотовалютних запасах.

З іншого боку, у країнах молодої демократії референдуми можуть використовуватися не за призначенням: зокрема, з метою концентрації влади, продовження повноважень. До прикладу, свого часу шляхом референдумів були продовжені та збільшені повноваження президентів Білорусі, Казахстану, Азербайджану.

З огляду на те, що у інституті референдуму присутній, так би мовити, певний ризик маніпуляцій, яким може скористатися не доброчесна влада, цей інститут безпосереднього народовладдя має використовуватися виключно за принципом правової визначеності. Тож не дивно, що Закон України «Про всеукраїнський референдум», який не відповідав принципам верховенства права, але був ухвалений у листопаді 2012 року, викликав критику, що мала як політичні, так і юридичні підстави.

Політичні мотиви очевидні: вони ґрунтувалися на побоюванні щодо намірів тодішнього президента В.Януковича, – адже він не мав конституційної більшості в парламенті. Тож його можливі наміри щодо розширення повноважень могли наштовхнутися на опір Верховної Ради України. А шлях референдуму міг би бути використаний для прийняття змін до Конституції України в обхід парламенту.

З правової точки зору Закон насамперед містив ознаки невідповідності Конституції України. З огляду на те, що ним було передбачено розширення кола предмету референдуму з «будь-якого питання» (за винятком тих, проведення яких не допускається Конституцією) та можливості проведення референдуму одночасно з виборами.

Критикувалися організаційна складність референдумного процесу та неможливість запровадження громадського спостереження і контролю за таких умов, нерівність і непрозорість умов агітації, у тому числі і через ЗМІ «за» та «проти» проведення референдуму.

Викликав серйозне заперечення адміністративний шлях формування комісій – очевидно, що в наших українських умовах це є прямим шляхом до можливого спотворення результатів.

Сукупність політичних та юридичних мотивів спонукали тодішню опозицію звернутися щодо розгляду цього закону до Європейської Комісії «За демократію через право» («Венеційської комісії»).

Венеційські висновки

Висновки було оприлюднені у червні 2013 року. Венеційська Комісія відмітила в якості позитиву хіба що те, що закон взагалі ухвалено як такий. Нагадаю, що попередня редакція Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдум» була прийнята ще у 1991 році і з деякими змінами так і проіснувала більше 13 років. Звичайно, цей закон давно вимагав суттєвого доопрацювання.

Проте Комісія розкритикувала його основні положення. Венеційці прямо вказали на небажаність конституційних змін шляхом референдуму: «Можливість приймати Конституцію на референдумі, який скликається за народною ініціативою, здається, не передбачено чинною Конституцією України». Й додали: «Надання дозволу на національний референдум за народною ініціативою щодо нової Конституції або змін до Конституції… дозволить уникнути необхідності голосування кваліфікованої більшості у Верховній Раді. Комісія щиро вірить, що це завдасть шкоди конституційної стабільності і законності в Україні».

Комісія наголосила також, що і зміни до Конституції, і навіть прийняття нової Конституції повинно приходити за процедурою, встановленою чинним Основним Законом.

Зауважу, що тоді ж – у червні 2013 року – аналогічної позиції дотримувалась фахова та експертна громадськість. Після прийняття цього Закону було утворено Коаліцію громадських організацій «За чесний референдум». Конституційна Асамблея підтримавши ці громадські ініціативи, також зайняла виключно фахову позицію, яка полягала в тому, що зміни до Конституції України мають вноситися «виключно у порядку, встановленому розділом XIII Конституції України». Принципово була озвучена і позиція про те, що Закон України «Про всеукраїнський референдум» має бути вдосконалено з урахуванням рекомендацій Європейської Комісії «За демократію через право» («Венеційської комісії»), висловлених у Висновку «Про Закон України «Про всеукраїнський референдум», схваленому на 95-му пленарному засіданні Венеціанської Комісії 14-15 червня 2013 року.

Так це було у 2013 році. Достатньо давно.

А що сьогодні?

Як на мене, нині у нової української влади нібито все є для того, щоб без штучного зволікання демократизувати процес прямого волевиявлення: врахувати фахові пропозиції українських юристів й висновки Венеційської комісії. Що ж заважає?

 Парламентський та судовий шляхи

 Сьогодні у парламенті є коаліція депутатських фракцій з 302 депутатів – конституційна парламентська більшість. Ніщо не заважає коаліції приймати закони, в тому числі один з ключових законів, що пов’язаний з безпосереднім здійсненням влади народом – закон про всеукраїнський референдум, який дозволяє гарантувати реалізацію пріоритетних конституційних та політичних прав громадян України – зокрема, брати участь у виборах та референдумах, в управлінні державними справами.

 Маючи таку більшість як в парламенті в цілому, так і в профільних комітетах зокрема, можна швидко розробити нову редакцію Закону України «Про всеукраїнський референдум». Невідкладно внести до парламенту. Розглянути його на комітетах. Провести громадські слухання. Пройти сесійну залу. І нарешті зняти цю проблему. Абсолютна конституційна більшість гарантує, за великим рахунком, безпроблемність цього шляху – завадити просто нема кому.

 Більш того, у свій час, – у тому ж 2013 році, – IFES (Міжнародна Фундація виборчих систем), враховуючи важливість для демократії в Україні, вже виділяв громадському сектору серйозний грант на підготовку відповідної законодавчої ініціативи. І цей проект був реалізований. За участі провідних конституціоналістів України. Тобто проект змін у вигляді нової редакції Закону України «Про всеукраїнський референдум» готовий. Принаймні для реєстрації і можливого розгляду, у першому читанні так точно…

 Проте ми бачимо, що замість невідкладної роботи з модернізації законодавства, чомусь обрано шлях судової тяганини. А це – втрата часу. Конституційний суд розглядає справи місяцями. Переконана, що нинішніх тривожних умовах зволікання з реформами – неприпустиме. Та й власне такий підхід позбавлений всілякої правової логіки, сенсу. Просто марна трата часу. З одного боку, позицію КСУ легко передбачити. Його рішення, з великою вірогідністю, може повторити рішення Венеційської комісії, яка вже вказувала на відомі недоліки закону. З іншого боку, уже є до десятка рішень Конституційного Суду України, які тією чи іншою мірою стосуються питань використання референдуму в конституційному процесі. Ці рішення КС значною мірою конфліктують між собою. Тому краще було б не ускладнювати і без того непросту ситуацію.

 А якщо маємо таку ситуацію, то у чому полягає сенс цього впертого биття лобом у відчинені двері?

 У мене є дві версії.

 Перша – медійна. Ініціатори позову не досвідчені в парламентській роботі. Яка в першу чергу, є законотворчою. Проте досвідченні в медійній активності. Тож замість кропіткої роботи з папірцями майстри самопіару обрали яскравий, як їм здається, шлях судових баталій. Тут безмежно сприятливі можливості для яскравого селфі: «Я в суді борюся з диктаторським законом Януковича!!!», – фотка з таким підписом може зібрати в фейсбуці тисячі «лайків».

 Друга – політична. Ініціаторів можуть просто використовувати для того, щоб, так би мовити, банально затягнути процес. Поки що новостворена коаліція дружна та єдина. Проте вірогідність виникнення конфліктів в ній чимала. Тенденції до цього прослідковуються.

 То ж моя добра порада шановним законодавцям – відомим журналістам і громадським активістам, – які нині роблять лише перші кроки у реальній політиці, проста: не відволікайтеся на самопіар та не відволікайте суспільство гучним супроводженням політичних інтриг. Поки є конституційна більшість – просто працюйте, реформуйте конституційне законодавство якнайшвидше. Найкращім піаром є реальні результати вашої роботи, якщо такі будуть.

 Селфі з суду – це всього лише кілька тисяч лайків сьогодні. Це якось по-дитячому. Якісне законодавство в інтересах людей – це мільйони вдячних громадян завтра. Це – по-дорослому.

 І насамкінець. Усі готові Вам допомогти у цьому. З радістю.

http://blogs.pravda.com.ua/authors/stavniychuk/548186540d4aa/view_print/

ЩЕ ПО ТЕМI